رای شماره ۱۸۰۹ مورخ ۱۳۹۹/۱۲/۰۲ هیات عمومی دیوان عدالت اداری

بسم الله الرحمن الرحیم

شماره دادنامه: ۱۸۰۹

تاریخ دادنامه: ۲/۱۲/۱۳۹۹

شماره پرونده: ۹۸۰۳۹۷۸

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای سامان بگلیک

موضوع شکایت و خواسته: ابطال شق ۵ از بند ۹ بخشنامه شماره ۶۴۳۳۵۶-۱۳۹۵/۰۵/۰۶ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

گردش کار: ۱- شاکی به موجب دادخواستی ابطال شق ۵ از بند ۹ بخشنامه شماره ۶۴۳۳۵۶-۶/۵/۱۳۹۵ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

« ۱- همانگونه که مستحضر می باشید قانونگذار حسب مورد در قوانین مختلف از جمله قانون محاسبات عمومی و مواد ۱ تا ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری تعاریف وزارتخانه، موسسات دولتی، موسسه یا نهاد عمومی غیر دولتی، شرکت دولتی و دستگاه اجرایی را به تفصیل و به تفکیک بیان نموده است.

۲- با توجه به اینکه بر اساس اصول مسلم فقهی و حقوقی، اصل بر حکیم بودن قانونگذار است پس نمی توان تصور نمود که تفکیک بین وزارت خانه، موسسات دولتی، شرکتهای دولتی و غیره و متعاقب آن ارائه تعاریف و چهارچوب حقوقی خاص برای هر یک از شخصیت های حقوقی مذکور از سوی قانونگذار، به صورت اتفاقی و بدون توجه به دلیل خاصی بوده است. چرا که بررسی ماهیت، ساختار، ماموریت و وظایف محوله بر دوش هر یک از دستگاه های اجرایی موصوف نیز موید تفاوت فاحش بین آنها و لزوم تفکیک این دستگاه ها از یکدیگر است.

۳- بر اساس ماده ۱۱۴ قانون مدیریت خدمات کشوری و به منظور ایجاد تحول در نظام اداری کشور، شورای عالی اداری با ترکیب و اختیارات مندرج در مواد ۱۱۴ و ۱۱۵ از قانون مذکور تشکیل گردیده است.

۴- شورای عالی اداری در راستای اختیارات حاصله از بند ۲ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری و به منظور اصلاح ساختار داخلی ستاد وزارتخانه ها و موسسات دولتی با رویکرد چابک سازی، منطقی سازی و نظم بخشی به تشکیلات آنها، نسبت به صدور مصوبه شماره ۴۸۸۹۱/۲۰۶-۶/۴/۱۳۹۴ تحت عنوان «ضوابط سازماندهی وظایف و فعالیت های عمومی ستاد مرکزی وزارتخانه ها و موسسات دولتی» اقدام نموده است.

۵- کاملاً مشهود است که هرچند قانونگذار در بند ۲ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری به طور اطلاق و عام، اختیارات لازم جهت تجدید نظر در ساختار داخلی کلیه دستگاه های اجرایی را به شورای عالی اداری واگذار نموده است لیکن شورای مذکور با علم و اطلاع کافی مبنی بر وجود تفاوت در ساختار و ماموریتهای دستگاه های اجرایی با یکدیگر، طی مصوبه شماره ۴۸۸۹۱/۲۰۶-۶/۴/۱۳۹۴ با قائل شدن تفکیک بین دستگاه های اجرایی، صرفاً نسبت به تعیین سازماندهی فعالیتهای عمومی ستاد مرکزی وزارتخانه ها و موسسات دولتی اقدام نموده و سایر دستگاه های اجرایی را از این امر مستثنی نموده است.

۶- شورای عالی اداری به موجب بند ۵ از مصوبه فوق الذکر (مصوبه شماره ۴۸۸۹۱/۲۰۶-۶/۴/۱۳۹۴) وظیفه تعیین ضوابط سازماندهی واحدهای عمومی در «ستاد مرکزی وزارتخانه ها و موسسات دولتی»، همراه با شرح تفصیلی لازم در این دو دستگاه را به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور واگذار نموده است. متعاقباً سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (سابق) در ابتدا با پیروی از مصوبه شورای عالی اداری و با استفاده از همان عناوین ذکر شده در مصوبه مذکور، نسبت به صدور بخشنامه شماره ۶۴۳۳۵۶-۶/۵/۱۳۹۵ برای ستاد وزارتخانه ها و موسسات دولتی با موضوع سازماندهی واحدهای عمومی اقدام نموده لیکن در بند ۵ از بند ۹ (سایر ضوابط) بخشنامه صادره با توسعه دامنه شمول بخشنامه از ستاد وزارتخانه ها و موسسات دولتی به سایر دستگاه های اجرایی از جمله شرکتهای دولتی و نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی به نوعی از چارچوب اختیارات قانونی خود فراتر رفته و با ورود به حیطه اختیارات شورای عالی اداری، راساً نسبت به وضع قاعده اقدام نموده است. این در حالیست که شورای عالی اداری نه تنها چنین اجازه و اختیاری را به سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (سابق) واگذار ننموده بلکه با توجه به اختیارات قانونی مندرج در بند ۲ ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری در صورت تشخیص و تایید این موضوع می توانست راساً در زمان صدور مصوبه شماره ۴۸۸۹۱/۲۰۶-۶/۴/۱۳۹۴ نسبت به بسط دایره شمول مصوبه به کلیه دستگاه های اجرایی اعم از شرکت های دولتی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی نیز اقدام نماید.

حال با عنایت به مراتب فوق، نظر به اینکه مصوبه شورای عالی اداری صرفاً در خصوص سازماندهی واحدهای عمومی در ستاد وزارتخانه ها و موسسات دولتی صادر گردیده و تعریف ستاد وزارتخانه و موسسات دولتی نیز در مواد ۱ تا ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری به صراحت عنوان و از سایر دستگاه های اجرایی تفکیک گردیده است لذا اقدام سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور (سابق) به توسعه دامنه شمول مصوبه شورای عالی اداری به سایر دستگاه های اجرایی از جمله موسسات عمومی غیر دولتی و شرکتهای دولتی، بدون در نظر گرفتن تفاوت های موجود در ساختار و وظایف این دستگاه ها، خارج از اختیار و حیطه وظایف آن سازمان بوده است. در راستای اجرای مواد ۱۳، ۱۲ و ۸۰ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ و به استناد وحدت ملاک حاصله از مفاد اصل ۱۳۸ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به دلیل تصویب بخشنامه خارج از اختیارات مقام تصویب کننده، نسبت به ابطال بند ۵ از بند ۹ بخشنامه شماره ۶۴۳۳۵۶-۶/۵/۱۳۹۵ سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، اقدام لازم مبذول گردد.»

۲- متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

« شرکت های دولتی و همچنین نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در سازماندهی واحدهای عمومی و در اجرای ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری از این دستورالعمل تبعیت می‌نمایند »

۳- در پاسخ به شکایت مذکور، معاون نوسازی اداری سازمان اداری و استخدامی کشور به موجب لایحه شماره ۱۵۳۵۴ مورخ ۲۳/۱۰/۱۳۹۹ توضیح داده است که:

«به استحضار می رساند اگرچه مصوبه شماره ۴۸۸۹۱/۲۰۶-۶/۴/۱۳۹۴ شورای عالی اداری، ناظر بر وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی است، لیکن از آنجا که طبق ماده ۳۱ قانون مدیریت خدمات کشوری، کلیه دستگاه های اجرایی مشمول قانون مذکور (من جمله شرکت های دولتی) مکلفند تشکیلات تفصیلی خود را بر اساس الگوها و ضوابط و شاخص های مورد نظر این سازمان تنظیم و در نهایت تاییدیه این سازمان را اخذ نمایند، لذا به منظور راهنمایی شرکت های دولتی در استفاده از الگوی واحد برای تنظیم تشکیلات تفصیلی واحدهای عمومی خود و جبران نقیصه و خلاء مقرراتی موجود در این زمینه، به استناد ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری (نه به استناد مصوبه شورای عالی اداری) و با استفاده از اختیارات مقرر در قسمت اخیر ماده ۱۱۸ آن قانون، در ردیف ۵ بند ۹ بخشنامه شماره ۶۴۳۳۵۶-۶/۵/۱۳۹۵، اضافه گردید تا شرکت های دولتی و نهادهای عمومی غیر دولتی مشمول قانون نیز از ضوابط مقرر در بخشنامه اخیرالذکر تبعیت نمایند و این اقدام خارج از صلاحیت این سازمان نبوده است.»

۴- رئیس امور حقوقی، قوانین و مقررات سازمان برنامه و بودجه کشور نیز به موجب لایحه شماره ۷۳۱۷۲۴-۱۷/۱۲/۱۳۹۸ توضیح داده است که:

« ۱- همانگونه که مستحضرید شورای عالی اداری به موجب مصوبه شماره ۷۹۲۰۵۴-۲۷/۷/۱۳۹۵ وظایف و اختیارات «سازمان برنامه و بودجه کشور» و «سازمان اداری و استخدامی کشور» را کاملاً از یکدیگر تفکیک نموده است. بدین ترتیب، با توجه به تکالیف و اختیارات مصرح در بند (الف) ماده ۲ مصوبه مذکور شورای عالی اداری و همچنین با در نظر گرفتن ماده ۵ قانون برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ مربوط به وظایف و اختیارات سازمان، موضوع مطروحه در حیطه وظایف و اختیارات سازمان نیست.

۲- دلایل و مدارک مورد استناد شاکی موضوع بند (ج) ماده (۱۸) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به طرح شکایت علیه سازمان کافی نمی‌باشد.

در خاتمه با عنایت به عدم توجه دعوی به سازمان، به استناد بند (پ) ماده ۵۳ قانون مذکور، صدور قرار رد شکایت به نفع سازمان مستدعی است.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲/۱۲/۱۳۹۹ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه: ۱- به موجب ماده ۵ قانون مدیریت خدمات کشوری، در تعریف دستگاه اجرایی مقرر شده است: «کلیه وزارتخانه ها، موسسات دولتی، موسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانک ها و بیمه های دولتی، دستگاه اجرایی نامیده می‌شوند.»

۲- به موجب ماده ۲۹ قانون مذکور: «دستگاه های اجرایی مکلفند سازماندهی، طراحی و تنظیم تشکیلات خود را متناسب با ویژگی های مربوط در چهارچوب الگوها، ضوابط و شاخص هایی که سازمان تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد با رعایت موارد ذیل انجام دهند: الف-.......» در این خصوص هیات وزیران طی تصویب نامه شماره ۲۶۲۷۷۳/ت۴۳۹۱۱ک-۲۷/۱۲/۱۳۸۸ ضوابط و شاخص های سازماندهی، طراحی و تنظیم تشکیلات دستگاه های اجرایی را تعیین کرده است و به موجب ماده ۳۱ همان قانون: «دستگاههای اجرایی مکلفند تشکیلات تفصیلی خود را با رعایت مفاد ماده (۲۹) تهیه و یک نسخه از آن را به سازمان ارسال دارند. سازمان موظف است حداکثر ظرف مدت سه ماه از تاریخ وصول پیشنهاد، مغایرت و یا عدم مغایرت با الگوها، ضوابط و شاخص های مذکور را اعلام نماید. دستگاه های اجرایی ذی ربط موظفند پس از اصلاح موارد مغایر، تاییدیه سازمان را کسب نمایند.»

۳- قانونگذار علاوه بر اختیارات سازمان اداری و استخدامی و هیات وزیران در خصوص تعیین ساختار دستگاه‌های اجرایی، در ماده ۱۱۵ از قانون مدیریت خدمات کشوری نیز وظایف و اختیاراتی را در زمینه اصلاح ساختار سازمانی دستگاه های اجرایی برای شورای عالی اداری قایل شده است از جمله: «۱- اصلاح ساختار تشکیلات دستگاه های اجرایی به استثناء دستگاه هایی که احکام آنها در قانون اساسی آمده و یا به امر امام خمینی‌(ره) و مقام معظم رهبری تاسیس شده است.»، « ۲- تجدید نظر در ساختار داخلی دستگاه های اجرایی به منظور ایجاد انسجام تشکیلاتی و حذف وظایف موازی، مشابه و تکراری.»، «۳- تفکیک وظایف اجرایی از حوزه‌های ستادی دستگاه های اجرایی و محدود نمودن فعالیت حوزه های ستادی به اعمال حاکمیت و امور مدیریتی و راهبردی، سیاستگذاری، برنامه ریزی، سازماندهی، نظارت و کنترل و انتقال وظایف اجرایی به واحدهای استانی، شهرستانی و سایر سطوح جغرافیایی و اصلاح ساختار تشکیلاتی متناسب با تغییرات به عمل آمده.»

۴- شورای عالی اداری بر اساس اختیارات قانونی خود طی مصوبه شماره ۴۸۸۹۱/۲۰۶-۶/۴/۱۳۹۴، ضوابط سازماندهی وظایف و فعالیت‌های عمومی ستاد مرکزی وزارتخانه‌ها و موسسات دولتی را تعیین کرده است که به موجب بند ۵ آن مقرر شده: «ضوابط سازماندهی واحدهای عمومی همراه شرح تفصیلی لازم جهت تحقق مفاد این مصوبه ظرف یک ماه توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تهیه و برای اجرا ابلاغ می‌شود.

تبصره: دستگاه های اجرایی اجازه ایجاد واحدهای عمومی دیگری به غیر از عناوین واحدهایی که در اجرای این مصوبه ابلاغ می‌شود را ندارند. »

۵- سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نیز در راستای تکلیف مقرر در بند ۵ مصوبه شورای عالی اداری به موجب بخشنامه شماره ۶۴۳۳۵۶-۶/۵/۱۳۹۵ ضوابط سازماندهی واحدهای عمومی دستگاه های اجرایی را ابلاغ کرده است که به موجب جزء ۵ بند ۹ بخشنامه مذکور که مورد شکایت واقع شده مقرر گردیده: «شرکت های دولتی و همچنین نهادها و موسسات عمومی غیر دولتی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نیز در سازماندهی واحدهای عمومی و در اجرای ماده ۲۹ قانون مدیریت خدمات کشوری از این دستورالعمل تبعیت می نمایند. » با عنایت به مراتب فوق و نظر به اینکه اولاً: شورای عالی اداری در چارچوب اختیارات خود در تبصره بند ۵ مصوبه شماره ۴۸۸۹۱/۲۰۶-۶/۴/۱۳۹۴ کلیه دستگاه های اجرایی به رعایت ضوابط مقرر بر ایجاد واحدهای عمومی مذکور در این مصوبه مکلف کرده است و سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی را مسئول ابلاغ ضوابط سازماندهی واحدهای عمومی به دستگاه های اجرایی کرده است و ثانیاً: سازمان مدیریت و برنامه ریزی وقت علاوه بر مراتب فوق به موجب مواد قانونی فصل چهارم قانون مدیریت خدمات کشوری متولی نظارت و تایید ساختار و تشکیلات دستگاه های اجرایی می‌باشد و ثالثاً: شرکت های دولتی نیز جزیی از دستگاه های اجرایی محسوب می‌شوند، بنابراین به جهت آن که مقرره مورد شکایت مستند به سند بالادستی بوده و مغایرتی با قانون ندارد و در حدود اختیارات مرجع وضع صادر شده است، ابطال نشد.

محمدکاظم بهرامی - رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری