نظریه تفسیری شورای نگهبان (شماره ۹۳/۱۰۲/۳۶۵۲، مورخ ۱۳۹۳/۱۲/۳)

تاریخ استفساریه: ۲۶/‌۱۰/‌۱۳۹۱
تاریخ بررسی در شورای نگهبان: ۱۸/‌۱۱/‌۱۳۹۱
متن استفساریه:
«حضرت آیت‌الله جنتی
دبیر محترم شورای نگهبان
با سلام
احتراماً، خواهشمند است نظر تفسیری آن شورای محترم در مورد سوالات ذیل، موضوع اصل یکصد و سی و ششم قانون اساسی را اعلام فرمایید:
۱- آیا کلمه تغییر در اصل (۱۳۶) شامل استیضاح و رأی عدم اعتماد به وزیر، فوت وزیر، ایجاد وزارتخانه جدید یا ادغام چند وزارتخانه می‌گردد.
۲- در صورتی که ادغام وزارتخانه‌ها تغییر محسوب شود، آیا ادغام چند وزارتخانه یک تغییر محسوب می‌گردد یا چند تغییر؟
علی لاریجانی»
الف- نظرات اعضای شورای نگهبان در خصوص پرسش نخست
۱- نظر اعضا در خصوص شمول تغییر مذکور در اصل ۱۳۶ بر «استیضاح و رأی عدم اعتماد به وزیر» و «فوت وزیر»: «استیضاح و رأی عدم اعتماد به وزیر» و «فوت وزیر»، مشمول تغییر مذکور در اصل ۱۳۶ است.
استیضاح وزیر و رأی عدم اعتماد به او و همچنین فوت وزیر از جمله مواردی هستند که منجر به جایگزینی وزرای جدید به جای آنها شده و بنابراین واژه «تغییر» در اصل ۱۳۶، قطعاً شامل این موارد می‌شود؛ از این رو، در صورتی‌ که نیمی از هیئت وزیران بر اثر استیضاح و رأی عدم اعتماد، فوت، عزل یا کناره‌گیری، تغییر کنند، رئیس جمهور باید مجدداً از مجلس شورای اسلامی برای هیئت وزیران تقاضای رأی اعتماد کند.
------------------------
۲- نظرات اعضا در خصوص شمول تغییر مذکور در اصل ۱۳۶ بر «ایجاد وزارتخانه جدید»
دیدگاه نخست: «ایجاد وزارتخانه جدید»، مشمول تغییر مذکور در اصل ۱۳۶ نیست.
با توجه به اینکه در ایجاد وزارتخانه جدید، وزیری تغییر داده نمی‌شود، بلکه وزیر جدیدی معرفی می‌شود، در واقع تغییری در کابینه ایجاد نشده است. به عبارت دیگر در تغییر مدّ نظر اصل ۱۳۶، وزیرِ موجود باید تغییر کند، در حالی‌که در ایجاد وزارتخانه جدید،‌ وزیر موجود تغییر نکرده، ‌بلکه وزیر جدیدی به هیئت وزیران اضافه شده است؛ بنابراین تغییر مذکور در اصل ۱۳۶، شامل ایجاد وزارتخانه جدید نمی‌شود.
دیدگاه دوم: «ایجاد وزارتخانه جدید»، مشمول تغییر مذکور در اصل ۱۳۶ است.
در ایجاد وزارتخانه جدید، با توجه به اینکه یک وزیر به ترکیب هیئت وزیران اضافه می‌شود و در ترکیب آن تغییر ایجاد می‌کند، تغییر مندرج در اصل ۱۳۶ نیز آن را شامل می‌شود. البته با توجه به الحاق یک وزارتخانه به دولت، نصاب هیئت ‌وزیران، در خصوص تغییر نیمی از آنان، با لحاظ وزارتخانه جدید محاسبه می‌شود. به عنوان مثال اگر تعداد وزارتخانه‌ها از ۲۰ به ۲۲ افزایش پیدا کند، ۱۱ وزیر باید تغییر کنند تا رئیس جمهور ملزم به تقاضای رأی اعتماد مجدّد برای هیئت وزیران شود.
------------------------
۳- نظرات اعضا در خصوص شمول تغییر مذکور در اصل ۱۳۶ بر «ادغام چند وزارتخانه»
دیدگاه نخست: «ادغام چند وزارتخانه»، مشمول تغییر مذکور در اصل ۱۳۶ نیست.
با توجه به اینکه در ایجاد یک وزارتخانه جدید، وزیری تغییر داده نمی‌شود، بلکه وزیر جدیدی معرفی می‌شود، ایجاد وزارتخانه جدید، تغییر محسوب نمی‌شود. در ادغام چند وزارتخانه نیز با توجه به اینکه وزارتخانه جدیدی تشکیل می‌شود، در واقع هیچ تغییری صورت نپذیرفته است و صرفاً یک وزارتخانه جدید تشکیل شده است. این امر حتی در صورتی که یکی از وزرای وزارتخانه‌های سابق،‌ مسئولیت وزارتخانه جدید را برعهده گیرد، مجری است؛‌ زیرا با توجه به شخصیت حقوقیِ مستقل وزارتخانه جدید، تصدی مسئولیت وزارت توسط وزیر وزارتخانه سابق تغییر یافته است.
دیدگاه دوم: «ادغام چند وزارتخانه»، مشمول تغییر مذکور در اصل ۱۳۶ است.
در ادغام وزارتخانه‌ها، هر چند یک وزارتخانه جدید اضافه می‌شود، ولی اضافه آن بر اساس کاهش سایر وزارتخانه‌ها (تغییر به نقصان) بوده است. بر این اساس، نمی‌توان ایجاد وزارتخانه بر اساس ادغام را که تغییر به نقصان است، با اضافه کردن وزارتخانه که تغییر به زیاده است، قیاس کرد و قائل به عدم تغییر، در صورت ادغام وزارتخانه‌ها شد.
---*
ب- نظرات اعضای شورای نگهبان در خصوص پرسش دوم
دیدگاه نخست: ادغام چند وزارتخانه در یک وزارتخانه، یک تغییر محسوب می‌شود.
الف) در ادغام وزارتخانه‌ها، به نسبت هر وزارتخانه‌ی جدیدی که حاصل ادغام است، یک تغییر انجام شده است. به عنوان مثال اگر سه وزارتخانه در یک وزارتخانه ادغام شوند، در واقع یک تغییر حاصل شده است؛ زیرا آنچه که در اصل ۱۳۶ اشاره شده است، ‌تغییر وزیری است که وزارتخانه آن موجود باشد. به عبارت دیگر، اگر وزارتخانه‌ای وجود نداشته باشد،‌ وزیری نیز برای آن متصور نیست. بر این اساس، از آنجا که در ادغام چند وزارتخانه، در عمل یک وزارتخانه، موجود باقی می‌ماند که برای وزیر آن رأی اعتماد گرفته می‌شود، در نتیجه یک تغییر محسوب می‌شود. البته پس از ادغام، تعداد وزارتخانه‌های موجود برای حد نصاب ملاک خواهند بود. مثلاً اگر تعداد وزارتخانه‌ها ۲۰ عدد بوده و به عدد ۱۴ تقلیل پیدا کند، با تغییر ۷ وزیر،‌ رئیس جمهور باید از مجلس رأی اعتماد مجدد برای هیئت وزیران اخذ کند.
ب) در یکی از نظریات تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصل ۱۳۶ که درباره ملاک احتساب تغییر نیمی از اعضا در صورت افزایش تعداد وزیران است، شورای نگهبان، ملاک احتساب را وضع حاضر هیئت وزیران دانسته است. هر چند نظر شورا در خصوص افزایش تعداد وزرا است، ولی ملاکی که در آن، مبنا قرار داده شده است، وضع حال هیئت وزیران است. بر این اساس، با ادغام چند وزارتخانه در یک وزارتخانه، باید وضع موجود آن، یعنی وجود یک وزارتخانه را مدّ نظر قرار داد و لذا تغییر را باید یک تغییر در خصوص همین وزارتخانه‌ی موجود دانست.
دیدگاه دوم: ادغام چند وزارتخانه در یک وزارتخانه، چند تغییر محسوب می‌شود.
الف) آنچه در اصل ۱۳۶ ذکر شده است، تغییر وزیران است و اشاره‌ای به باقی ماندن وزارتخانه آنان نشده است. به عبارت دیگر،‌ تغییر وزیران در این اصل، اطلاق داشته و هر موردی از جمله تغییر وزارتخانه را در بر می‌گیرد. بر این اساس، حذف هر وزارتخانه، تغییر یک وزیر را در پی دارد و لذا ادغام چند وزارتخانه در یک وزارتخانه، چند تغییر محسوب می‌شود.
ب) لزوم رأی اعتماد مجدد برای هیئت وزیران طبق اصل ۱۳۶، به دلیل لزوم وجود اعتماد نسبت به هیئت وزیران، صرف‌نظر از اعتماد نسبت به هر وزیر است. این لزوم را می‌توان در اصل ۸۷ قانون اساسی مشاهده کرد که رئیس جمهور را ملزم به اخذ رأی اعتماد برای هیئت وزیران کرده است؛ در حالی‌که در اصل ۱۳۳ به اخذ رأی اعتماد برای هر یک از وزرا اشاره شده است. دلیل این امر نیز به جهت وجود توانایی لازم در مجموع هیئت دولت، صرف‌نظر از صلاحیت هر وزیر برای تصدی یک وزارتخانه است. به عنوان مثال ممکن است هر یک از وزرا به صورت جداگانه برای تصدی وزارتخانه متبوع، صلاحیت لازم را داشته، ولی به دلیل اختلاف نگرش و دیدگاه‌ها، سبب ایجاد اختلال در امور اجرایی دولت شوند. از آنجا که رأی اعتماد مجلس به هیئت وزیران، با لحاظ وزرای وزارتخانه‌های ادغام‌شده بوده است، حذف این وزارتخانه‌ها به معنای چند تغییر در هیئت دولت بوده و در صورت رسیدن به نصاب معین، باید برای کلیّت هیئت وزیران، مجدداً از مجلس رأی اعتماد اخذ شود.
نظریه تفسیری شورای نگهبان
عطف به نامه شماره ۶۳۹۶۲/‌۱۰/‌د مورخ ۲۶/‌۱۰/‌۱۳۹۱ مبنی بر اظهارنظر تفسیری در خصوص اصل یکصد و سی و ششم قانون اساسی، موضوع در جلسه مورخ ۱۸/‌۱۱/‌۱۳۹۱ شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و نظر شورا به شرح زیر اعلام می‌گردد:
«استیضاح و رأی عدم اعتماد به وزیر» و «فوت وزیر» تغییر محسوب می‌شود و در خصوص سایر موارد سوال معموله، این شورا به نظر تفسیری نرسید. پاسخ به سوال دوم نیز با توجه به پاسخ سوال اول، موضوعاً منتفی است.